Решение Сызранского городского суда Самарской области от 25.06.2015 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 1.1.1 Решения Думы городского округа Сызрань N 40 от 29.04.2015 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Сызрань Самарской области">
СЫЗРАНСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 июня 2015 года
Сызранский городской суд Самарской области в составе:
Председательствующего судьи Сапего О.В.
при секретаре судебного заседания С.О.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-2635/15 по заявлению прокурора города Сызрани о признании подпункта 1.1.1 Решения Думы г.о. Сызрань № 40 от 29.04.2015 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области" признать противоречащим закону и недействующим со дня его принятия,
установил:
Прокурор г. Сызрани обратился в суд с вышеуказанными требованиями, в обоснование которых указал, что 29.04.2015 Думой г.о. Сызрань принято решение № 40 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области", утвержденные решением Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16.
При изучении данного решения установлено, что подпункт 1.1.1 указанного решения не соответствует нормам федерального законодательства.
Согласно пп. 1.1.1 решения Думы г.о. Сызрань № 40 от 29.04.2015 в статье 50 главы IX перечень разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства территориальной зоны Ж-4 многоэтажной жилой застройки (5 и более этажей), расположенной в квартале в границах улиц: Октябрьская, Саратовская, А., Московская, дополнен условно разрешенным видом использования "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах".
В соответствии с ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Согласно ч. 3 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Указанный выше перечень является закрытым и не включает в себя возможность размещения в жилой территориальной зоне встроенных и встроенно-пристроенных нежилых помещений - офисов, объектов культурного и обслуживающего назначения.
Статья 50 главы IX решения Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16 "Об утверждении Правил землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области" содержит перечень территориальных зон, который включает в себя, в том числе жилые зоны и общественно-деловые зоны.
Общественно-деловые зоны, такие как Ц-1 Зона общественно-делового центра, Ц-2 Зона обслуживания и деловой активности содержат основной вид разрешенного использования "многоквартирные жилые дома с встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах, при условии обеспечения их отдельным входом", что не противоречит нормам градостроительного законодательства.
Дублирование разрешенного вида использования "многоквартирные жилые дома с встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах" в территориальной зоне жилой застройки Ж-4 Зона многоэтажной жилой застройки (5 и более этажей) противоречит требованиям ч. 3 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ.
На противоречащий закону нормативный правовой акт 12.05.2015 заместителем прокурора города Сызрани принесен протест, который рассмотрен на заседании Думы г.о. Сызрань 27.05.2015 и отклонен решением Думы г.о. Сызрань № 58 от 27.05.2015, которое поступило в прокуратуру города Сызрани 01.06.2015.
Доводы представителей юридического отдела Думы г.о. Сызрань, озвученных на заседании Думы г.о. Сызрань 27.05.2015, о том, что в при принятии указанного решения Думы г.о. Сызрань положения ст. 35 Градостроительного кодекса РФ не применяются и необходимо применять лишь положения ст. 37 Градостроительного кодекса РФ являются несостоятельными по следующим основаниям.
Статья 37 Градостроительного кодекса РФ содержит перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (основные, вспомогательные, условные), а также порядок их установления. В указанной статье отсутствуют указания на возможность расширительного толкования ч. 3 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ.
В части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ указан перечень объектов недвижимости, которые могут размещаться в жилых зонах.
Также одним из доводов, послуживших основанием для отклонения протеста, озвученных юристом Думы г.о. Сызрань, на заседании Комитета Думы г.о. Сызрань по предпринимательству, промышленной политике, строительству и землеустройству 22.05.2015 являлась ссылка на Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540.
Указанным Приказом Минэкономразвития России утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков.
Данным классификатором предусмотрены следующие виды разрешенного использования: жилая застройка (код вида разрешенного использования земельного участка - 2.0), среднеэтажная жилая застройка (код вида разрешенного использования земельного участка - 2.5), многоэтажная жилая застройка (код вида разрешенного использования земельного участка - 2.6), обслуживание жилой застройки (код вида разрешенного использования земельного участка - 2.7).
Однако в описательной части указанных видов разрешенного использования отсутствует разрешение на размещение объектов - "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах".
Установлено, что основанием для внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань явилось заявление ООО "Гарантия" в адрес председателя Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Согласно данному заявлению ООО "Гарантия" просит внести изменения в градостроительный регламент зоны Ж-4, утвержденный решением Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16, в части дополнения данной зоны в районе ул. Октябрьской условно разрешенным видом использования "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах, при условии обозначения их отдельными входами". Данные изменения необходимы в связи с намерением ООО "Гарантия" осуществить строительство многоэтажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером № <...>, адрес: ул. <...>.
Согласно свидетельству о государственной регистрации права № <...> от <...> земельный участок с кадастровым номером № <...>, адрес: <...>, имеет вид разрешенного использования "для размещения многоэтажного жилого дома".
Установлено, что <...> ООО "Гарантия" Комитетом по строительству и архитектуре Администрации г.о. Сызрань выдано разрешение № RU 63309000-589-2015 на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером № <...> по адресу: <...>.
Однако Думой г.о. Сызрань в решении от 29.04.2015 № 40 зона Ж-4 градостроительного регламента дополнена условно разрешенным видом использования земельного участка "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах, при условии обозначения их отдельными входами" в границах улиц Октябрьская, Саратовская, А., Московская. При этом в пакете документов, явившихся основанием для внесения изменений в решение Думы г.о. Сызрань от <...> г. № 16, отсутствовали документы (заявления граждан либо организаций) о внесении соответствующих изменений в границах улиц Саратовская, А. и Московской.
Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.
Зарегистрировав земельный участок с кадастровым номером № <...> адрес: <...> с видом разрешенного использования "для размещения многоэтажного жилого дома" ООО "Гарантия" выразило свое согласие на использование земельного участка в соответствии с указанным видом разрешенного использования, тем самым реализовав свое право, предусмотренное пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ.
Аналогичная позиция содержится в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1756/13.
В то же время в соответствии с ч. 1 и ч. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях.
В соответствии с ч. 8 и ч. 9 указанной статьи Градостроительного кодекса РФ на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации. На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.
Статья 14 решения Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16 "Об утверждении Правил землепользования и застройки г.о. Сызрань" во исполнение требований ст. 39 Градостроительного кодекса РФ устанавливает процедуру предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства на территории г.о. Сызрань.
Согласно ч. 1 ст. 14 решения Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16 результатом рассмотрения вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является постановление Администрации г.о. Сызрань о предоставлении (отказе в предоставлении) такого вида разрешенного использования земельного участка.
Таким образом, собственник конкретного земельного участка вправе обратиться в орган местного самоуправления за предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с целью его использования по назначению.
Между тем, ч. 2 ст. 14 решения Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16 предусмотрено, что в случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства включен в градостроительный регламент в порядке, установленном главой VI Правил (оспариваемый в настоящем заявлении порядок внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань) после проведения публичных слушаний по инициативе физического или юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования такому лицу принимается без проведения публичных слушаний.
Таким образом, ООО "Гарантия", планируя строительство многоэтажного жилого дома в гул. <...> на ул. <...> на конкретном земельном участке, обратилось в Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки не в порядке ч. 1 ст. 14 решения Думы г.о. Сызрань от <...> № <...> для получения условно разрешенного вида использования конкретного земельного участка, а с заявлением о внесении изменений в градостроительный регламент, утвержденный решением Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16. Данные изменения позволяют в дальнейшем заинтересованным лицам обращаться в органы местного самоуправления с заявлением о предоставлении условно разрешенных видов использования земельных участков в территориальной зоне Ж-4, расположенной в квартале в границах улиц: Октябрьская, Саратовская, А., Московская, и получать соответствующие разрешения без проведения процедуры публичных слушаний, чем могут быть нарушены права 3-х лиц.
Частью 4 ст. 7 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
В соответствии с ч. 1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ" предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации органами местного самоуправления; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Данным заявлением прокурор реализует свое право на защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, предусмотренное ч. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ" и ст. ст. 131 и 251 ГПК РФ, чье право может быть нарушено в процессе применения данного нормативного правового акта, так как внесенными изменениями в Решение Думы г.о. Сызрань № 16 от 30.03.2011 незаконно расширен перечень объектов, которые могут располагаться в жилой зоне, что может привести к нарушению прав граждан, проживающих в многоквартирных жилых домах на комфортное и спокойное проживание.
В суде помощник прокурора г. Сызрани Сафронова Е.О. заявленные требования поддержала, сославшись на доводы заявления.
Представители Думы г.о. Сызрань Д., З., Б. против заявления прокурора возражали и в обоснование своих возражений указали, что, по мнению прокурора, указанное решение (п. 1.1.1) не соответствует нормам градостроительного законодательства, однако полагают, прокурор ошибочно смешивает понятия "территориальные зоны", которые регламентируются статьей 35 Градостроительного кодекса РФ и "виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства", которые регламентируются статьей 37, 39 Градостроительного кодекса РФ.
Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (ст. 1 ГрК РФ). В Правилах землепользования и застройки г.о. Сызрань градостроительными регламентами определены соответствующие территориальные зоны.
Условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства - виды деятельности, объекты, осуществлять и размещать которые на земельных участках разрешено в силу поименования этих видов деятельности и объектов в составе градостроительных регламентов применительно к соответствующим территориальным зонам при условии получения разрешения в порядке, определенном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 36 настоящих Правил, и обязательного соблюдения требований технических регламентов.
Таким образом, сравниваются на соответствие Градостроительному кодексу определения, которые не могут сравниваться логически. Утверждение прокурора о наличии закрытого перечня условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов в ч. 3 ст. 35 не соответствует действительности и противоречит букве Градостроительного кодекса РФ.
Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса (ст. 37 ГрК РФ).
Порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства в оспариваемом пункте решения Думы г.о. Сызрань соблюден.
<...> приказом Минрегиона № <...> утвержден Свод правил СП 54.13330.2011 "Здания жилые многоквартирные". Согласно п. 4.10 указанному Своду в подвальном, цокольном, первом и втором этажах жилого здания допускается размещение встроенных и встроенно-пристроенных помещений общественного назначения, за исключением объектов, оказывающих вредное воздействие на человека.
В соответствии со статьей 34 ГрК РФ одним из критериев при установлении границ территориальных зон является возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.
Согласно ч. 3 ст. 35 ГрК РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
В рамках исполнения норм ГрК РФ в ст. 50 Правил перечислены конкретные виды разрешенного использования (основные, условно разрешенные, вспомогательные) как земельных участков, так и объектов капитального строительства. Понятие "нежилые помещения (офисы, объекты культурного и обслуживающего назначения)" по сути, входит в понятия: "объекты социального и коммунально-бытового назначения", "объекты, связанные с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду", что не выходит за рамки действующего законодательства.
Также следует отметить, что возможность расположения в многоквартирных жилых домах нежилых помещений с различным видом использования напрямую регулируется главой 3 Жилищного кодекса РФ, устанавливающей порядок перевода жилого помещения в нежилое помещение, включая помещения, расположенные в многоквартирных жилых домах. Таким образом, отклонение предложенных изменений будет являться потенциальным ограничением прав как физических, так и юридических лиц на осуществление предпринимательской либо иной хозяйственной деятельности, поскольку с учетом фактической застройки существует большое количество таких же офисных и иных нежилых помещений в других многоквартирных жилых домах.
Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства по делу, полагает требования прокурора не подлежащими удовлетворению.
В соответствии с п. 4 ст. 2 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ) органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Подобная норма содержится и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящем к полномочиям органов местного самоуправления принятие уставов и муниципальных правовых актов, в том числе регулирующих земельные отношения.
Согласно п. 1 ст. 8 и ст. 30 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие правил землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения публичных слушаний при утверждении правил землепользования и застройки. Перечисленные нормативные правовые акты определяют режим использования земель в муниципальных образованиях, и таким образом органы местного самоуправления регулируют земельные отношения. Необходимо отметить, что органы местного самоуправления регулируют земельные отношения в соответствии с полномочиями, которые прямо закреплены в федеральном законодательстве, возможно и принятие муниципальных правовых актов, не указанных в законодательстве, но без которых невозможно применение федерального законодательства в муниципальном образовании. В любом случае принятие муниципальных правовых актов должно осуществляться в соответствии с Конституцией, федеральными законами, законами субъектов РФ, а также подзаконными нормативными актами Федерации и субъектов РФ.
Принятые муниципальные акты, содержащие нормы земельного права, должны отвечать признаку нормативности, то есть должны быть направлены на регулирование отношений неопределенного круга лиц, подлежать опубликованию в установленном порядке и т.д. И в этом аспекте их следует отличать от других актов, не имеющих нормативного содержания, - актов применения (например, распоряжение главы администрации о предоставлении земельного участка).
В ст. 11 ЗК РФ установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относится, в частности, утверждение правил землепользования и застройки.
Материалами дела устанавливается, что решением Думы городского округа Сызрань от 28.07.2011 № 69 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа Сызрань, а решением Думы городского округа Сызрань от 29.04.2015 № 40 внесены изменения в названные Правила землепользования и застройки городского округа Сызрань, а именно пп. 1.1.1 статьи 50 главы IX перечень разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства территориальной зоны Ж-4 многоэтажной жилой застройки (5 и более этажей), расположенной в квартале в границах улиц: Октябрьская, Саратовская, А., Московская, дополнен условно разрешенным видом использования "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах".
Суд полагает названное решение законным по следующим основаниям.
Согласно ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В соответствии с п. 2 ч. 2, п. 5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в числе прочих, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, наряду с другими, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.
В силу ч. 11 ст. 85 ЗК РФ земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.
Из материалов дела следует, что с заявлением о внесении изменений в градостроительный регламент Правил землепользования и застройки обратилось ООО "Гарантия".
Согласно ч. 3, ч. 15 ст. 31, ч. 2 ст. 32 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.
Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.
Таким образом, законодателем прямо установлена возможность внесения изменений в прошедший слушания проект Правил землепользования и застройки не произвольно, а только с учетом результатов публичных слушаний.
Такая процедура в данном случае была соблюдена.
Далее, пунктом 1 статьи 1 ЗК РФ установлены категории земель по их целевому назначению. Согласно пункту 2 данной статьи земли, указанные в пункте 1, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Согласно части 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
При этом общий порядок проведения зонирования территорий определяется нормами главы 4 ГрК РФ.
В соответствии со статьей 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах, которые вместе с положениями об изменении таких видов являются составной частью Правил землепользования и застройки территорий.
Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в ст. 35 ГрК РФ, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в ст. 37 указанного Кодекса.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 ст. 37 ГрК РФ).
Согласно ст. 37 ГрК РФ одним из видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является условно разрешенный вид использования (п. 2 ч. 1). Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч. 2). Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 39 настоящего Кодекса (ч. 6).
Частью 1 ст. 39 ГрК РФ установлено, что физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.
Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (ч. 2 ст. 39 ГрК РФ).
Таким образом, из названного следует, что законодателем установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (основные, условно разрешенные и вспомогательные) применительно к каждой территориальной зоне, но, в то же время не приведен примерный перечень каждого вида. Следовательно, установление перечня каждого из видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства относится к компетенции органов местного самоуправления, а в данном случае, к компетенции Думы г.о. Сызрани, которая и установила таковой перечень в Правилах землепользования и застройки.
При этом судом проанализировано понятие термина "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах".
Так, согласно ст. 49 ГрК РФ многоквартирный дом состоит из одной или нескольких блок-секций, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования.
Понятие многоквартирного жилого дома закреплено в п. 6 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47. Согласно данному Положению многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на прилегающий к жилому дому земельный участок, либо в помещения общего пользования.
В соответствии со СНиП Минрегиона РФ от 24.12.2010 № 778 "СП 54.13330.2011. Свод правил. Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003", в подвальном, цокольном, первом и втором этажах жилого здания (в крупных и крупнейших городах в третьем этаже) допускается размещение встроенных и встроенно-пристроенных помещений общественного назначения, за исключением объектов, оказывающих вредное воздействие на человека.
Согласно "СП 31-107-2004. Архитектурно-планировочные решения многоквартирных жилых зданий" (одобренного и рекомендованного к применению Письмом Госстроя РФ от 28.04.2004 № ЛБ-131/9), встроенно-пристроенным нежилым помещением является помещение, располагаемое в габаритах жилого здания и в объемах, вынесенных за пределы габаритов жилого здания более чем на 1,5 м".
Исходя из "Современного экономического словаря" (ред. Р., Л., С.Е.) офис (англ. office), это официальная штаб-квартира фирмы, помещение, в котором находится официальное представительство фирмы, ее руководство.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что дополнение Думой градостроительного регламента условно разрешенным видом использования земельного участка в зоне Ж-4 "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах, при условии обозначения их отдельными входами" в границах улиц Октябрьская, Саратовская, А., Московская в г. Сызрани, не противоречит основным видам разрешенного использования данной зоны, а именно: исходя из положений ст. 50 Правил застройки и землепользования г.о. Сызрань, в зоне Ж-4 (зона многоэтажной жилой застройки) в качестве основных видов разрешенного использования указаны: многоквартирные жилые дома, объекты бытового обслуживания (бани, сауны, приемные пункты прачечных и химчисток, парикмахерские и т.п.), объекты общественного питания (рестораны, бары, закусочные, и т.п.), творческие мастерские, мастерские изделий народных промыслов, и иное.
При этом судом учтено, что согласно ч. 3 ст. 35 ГрК РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Таким образом, судом не установлено противоречий подпункта 1.1.1 решения Думы г.о. Сызрань № 40 от 29.04.2015 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области" с требований градостроительного законодательства.
При этом, суд не может принять во внимание довод заявителя о несоответствии решения Думы Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540, по ниже указанным доводам.
Пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ предусмотрено, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
В данном Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540, указаны наименования вида разрешенного использования земельного участка и описание каждого вида разрешенного использования земельного участка.
Таких понятий, как основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, названный Классификатор не содержит, поскольку регулирует земельные отношения. А в спорном случае, следует учитывать не только земельные, но и градостроительные нормы.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 198 ГПК РФ, суд
решил:
Оставить без удовлетворения заявление прокурора города Сызрани о признании противоречащим закону и недействующим со дня его принятия подпункта 1.1.1 Решения Думы г.о. Сызрань № 40 от 29.04.2015 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области".
Решение с правом обжалования в Самарский областной суд через Сызранский городской суд. Апелляционная жалоба может быть подана в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. А также судебное решение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу при условии, что лицами, участвующими в деле, и иными лицами, если их права и законные интересы нарушены судебным решением, было реализовано право на апелляционное обжалование решения.
Судья Сапего О.В.
Мотивированное решение изготовлено 26 июня 2015 года.
Судья
О.В.САПЕГО
------------------------------------------------------------------
СЫЗРАНСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 июня 2015 года
Сызранский городской суд Самарской области в составе:
Председательствующего судьи Сапего О.В.
при секретаре судебного заседания С.О.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-2635/15 по заявлению прокурора города Сызрани о признании подпункта 1.1.1 Решения Думы г.о. Сызрань № 40 от 29.04.2015 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области" признать противоречащим закону и недействующим со дня его принятия,
установил:
Прокурор г. Сызрани обратился в суд с вышеуказанными требованиями, в обоснование которых указал, что 29.04.2015 Думой г.о. Сызрань принято решение № 40 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области", утвержденные решением Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16.
При изучении данного решения установлено, что подпункт 1.1.1 указанного решения не соответствует нормам федерального законодательства.
Согласно пп. 1.1.1 решения Думы г.о. Сызрань № 40 от 29.04.2015 в статье 50 главы IX перечень разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства территориальной зоны Ж-4 многоэтажной жилой застройки (5 и более этажей), расположенной в квартале в границах улиц: Октябрьская, Саратовская, А., Московская, дополнен условно разрешенным видом использования "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах".
В соответствии с ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Согласно ч. 3 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Указанный выше перечень является закрытым и не включает в себя возможность размещения в жилой территориальной зоне встроенных и встроенно-пристроенных нежилых помещений - офисов, объектов культурного и обслуживающего назначения.
Статья 50 главы IX решения Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16 "Об утверждении Правил землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области" содержит перечень территориальных зон, который включает в себя, в том числе жилые зоны и общественно-деловые зоны.
Общественно-деловые зоны, такие как Ц-1 Зона общественно-делового центра, Ц-2 Зона обслуживания и деловой активности содержат основной вид разрешенного использования "многоквартирные жилые дома с встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах, при условии обеспечения их отдельным входом", что не противоречит нормам градостроительного законодательства.
Дублирование разрешенного вида использования "многоквартирные жилые дома с встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах" в территориальной зоне жилой застройки Ж-4 Зона многоэтажной жилой застройки (5 и более этажей) противоречит требованиям ч. 3 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ.
На противоречащий закону нормативный правовой акт 12.05.2015 заместителем прокурора города Сызрани принесен протест, который рассмотрен на заседании Думы г.о. Сызрань 27.05.2015 и отклонен решением Думы г.о. Сызрань № 58 от 27.05.2015, которое поступило в прокуратуру города Сызрани 01.06.2015.
Доводы представителей юридического отдела Думы г.о. Сызрань, озвученных на заседании Думы г.о. Сызрань 27.05.2015, о том, что в при принятии указанного решения Думы г.о. Сызрань положения ст. 35 Градостроительного кодекса РФ не применяются и необходимо применять лишь положения ст. 37 Градостроительного кодекса РФ являются несостоятельными по следующим основаниям.
Статья 37 Градостроительного кодекса РФ содержит перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (основные, вспомогательные, условные), а также порядок их установления. В указанной статье отсутствуют указания на возможность расширительного толкования ч. 3 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ.
В части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ указан перечень объектов недвижимости, которые могут размещаться в жилых зонах.
Также одним из доводов, послуживших основанием для отклонения протеста, озвученных юристом Думы г.о. Сызрань, на заседании Комитета Думы г.о. Сызрань по предпринимательству, промышленной политике, строительству и землеустройству 22.05.2015 являлась ссылка на Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540.
Указанным Приказом Минэкономразвития России утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков.
Данным классификатором предусмотрены следующие виды разрешенного использования: жилая застройка (код вида разрешенного использования земельного участка - 2.0), среднеэтажная жилая застройка (код вида разрешенного использования земельного участка - 2.5), многоэтажная жилая застройка (код вида разрешенного использования земельного участка - 2.6), обслуживание жилой застройки (код вида разрешенного использования земельного участка - 2.7).
Однако в описательной части указанных видов разрешенного использования отсутствует разрешение на размещение объектов - "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах".
Установлено, что основанием для внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань явилось заявление ООО "Гарантия" в адрес председателя Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Согласно данному заявлению ООО "Гарантия" просит внести изменения в градостроительный регламент зоны Ж-4, утвержденный решением Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16, в части дополнения данной зоны в районе ул. Октябрьской условно разрешенным видом использования "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах, при условии обозначения их отдельными входами". Данные изменения необходимы в связи с намерением ООО "Гарантия" осуществить строительство многоэтажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером № <...>, адрес: ул. <...>.
Согласно свидетельству о государственной регистрации права № <...> от <...> земельный участок с кадастровым номером № <...>, адрес: <...>, имеет вид разрешенного использования "для размещения многоэтажного жилого дома".
Установлено, что <...> ООО "Гарантия" Комитетом по строительству и архитектуре Администрации г.о. Сызрань выдано разрешение № RU 63309000-589-2015 на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером № <...> по адресу: <...>.
Однако Думой г.о. Сызрань в решении от 29.04.2015 № 40 зона Ж-4 градостроительного регламента дополнена условно разрешенным видом использования земельного участка "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах, при условии обозначения их отдельными входами" в границах улиц Октябрьская, Саратовская, А., Московская. При этом в пакете документов, явившихся основанием для внесения изменений в решение Думы г.о. Сызрань от <...> г. № 16, отсутствовали документы (заявления граждан либо организаций) о внесении соответствующих изменений в границах улиц Саратовская, А. и Московской.
Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.
Зарегистрировав земельный участок с кадастровым номером № <...> адрес: <...> с видом разрешенного использования "для размещения многоэтажного жилого дома" ООО "Гарантия" выразило свое согласие на использование земельного участка в соответствии с указанным видом разрешенного использования, тем самым реализовав свое право, предусмотренное пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ.
Аналогичная позиция содержится в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1756/13.
В то же время в соответствии с ч. 1 и ч. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях.
В соответствии с ч. 8 и ч. 9 указанной статьи Градостроительного кодекса РФ на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации. На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.
Статья 14 решения Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16 "Об утверждении Правил землепользования и застройки г.о. Сызрань" во исполнение требований ст. 39 Градостроительного кодекса РФ устанавливает процедуру предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства на территории г.о. Сызрань.
Согласно ч. 1 ст. 14 решения Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16 результатом рассмотрения вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является постановление Администрации г.о. Сызрань о предоставлении (отказе в предоставлении) такого вида разрешенного использования земельного участка.
Таким образом, собственник конкретного земельного участка вправе обратиться в орган местного самоуправления за предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с целью его использования по назначению.
Между тем, ч. 2 ст. 14 решения Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16 предусмотрено, что в случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства включен в градостроительный регламент в порядке, установленном главой VI Правил (оспариваемый в настоящем заявлении порядок внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань) после проведения публичных слушаний по инициативе физического или юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования такому лицу принимается без проведения публичных слушаний.
Таким образом, ООО "Гарантия", планируя строительство многоэтажного жилого дома в гул. <...> на ул. <...> на конкретном земельном участке, обратилось в Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки не в порядке ч. 1 ст. 14 решения Думы г.о. Сызрань от <...> № <...> для получения условно разрешенного вида использования конкретного земельного участка, а с заявлением о внесении изменений в градостроительный регламент, утвержденный решением Думы г.о. Сызрань от 30.03.2011 № 16. Данные изменения позволяют в дальнейшем заинтересованным лицам обращаться в органы местного самоуправления с заявлением о предоставлении условно разрешенных видов использования земельных участков в территориальной зоне Ж-4, расположенной в квартале в границах улиц: Октябрьская, Саратовская, А., Московская, и получать соответствующие разрешения без проведения процедуры публичных слушаний, чем могут быть нарушены права 3-х лиц.
Частью 4 ст. 7 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
В соответствии с ч. 1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ" предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации органами местного самоуправления; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Данным заявлением прокурор реализует свое право на защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, предусмотренное ч. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ" и ст. ст. 131 и 251 ГПК РФ, чье право может быть нарушено в процессе применения данного нормативного правового акта, так как внесенными изменениями в Решение Думы г.о. Сызрань № 16 от 30.03.2011 незаконно расширен перечень объектов, которые могут располагаться в жилой зоне, что может привести к нарушению прав граждан, проживающих в многоквартирных жилых домах на комфортное и спокойное проживание.
В суде помощник прокурора г. Сызрани Сафронова Е.О. заявленные требования поддержала, сославшись на доводы заявления.
Представители Думы г.о. Сызрань Д., З., Б. против заявления прокурора возражали и в обоснование своих возражений указали, что, по мнению прокурора, указанное решение (п. 1.1.1) не соответствует нормам градостроительного законодательства, однако полагают, прокурор ошибочно смешивает понятия "территориальные зоны", которые регламентируются статьей 35 Градостроительного кодекса РФ и "виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства", которые регламентируются статьей 37, 39 Градостроительного кодекса РФ.
Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (ст. 1 ГрК РФ). В Правилах землепользования и застройки г.о. Сызрань градостроительными регламентами определены соответствующие территориальные зоны.
Условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства - виды деятельности, объекты, осуществлять и размещать которые на земельных участках разрешено в силу поименования этих видов деятельности и объектов в составе градостроительных регламентов применительно к соответствующим территориальным зонам при условии получения разрешения в порядке, определенном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 36 настоящих Правил, и обязательного соблюдения требований технических регламентов.
Таким образом, сравниваются на соответствие Градостроительному кодексу определения, которые не могут сравниваться логически. Утверждение прокурора о наличии закрытого перечня условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов в ч. 3 ст. 35 не соответствует действительности и противоречит букве Градостроительного кодекса РФ.
Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса (ст. 37 ГрК РФ).
Порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства в оспариваемом пункте решения Думы г.о. Сызрань соблюден.
<...> приказом Минрегиона № <...> утвержден Свод правил СП 54.13330.2011 "Здания жилые многоквартирные". Согласно п. 4.10 указанному Своду в подвальном, цокольном, первом и втором этажах жилого здания допускается размещение встроенных и встроенно-пристроенных помещений общественного назначения, за исключением объектов, оказывающих вредное воздействие на человека.
В соответствии со статьей 34 ГрК РФ одним из критериев при установлении границ территориальных зон является возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.
Согласно ч. 3 ст. 35 ГрК РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
В рамках исполнения норм ГрК РФ в ст. 50 Правил перечислены конкретные виды разрешенного использования (основные, условно разрешенные, вспомогательные) как земельных участков, так и объектов капитального строительства. Понятие "нежилые помещения (офисы, объекты культурного и обслуживающего назначения)" по сути, входит в понятия: "объекты социального и коммунально-бытового назначения", "объекты, связанные с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду", что не выходит за рамки действующего законодательства.
Также следует отметить, что возможность расположения в многоквартирных жилых домах нежилых помещений с различным видом использования напрямую регулируется главой 3 Жилищного кодекса РФ, устанавливающей порядок перевода жилого помещения в нежилое помещение, включая помещения, расположенные в многоквартирных жилых домах. Таким образом, отклонение предложенных изменений будет являться потенциальным ограничением прав как физических, так и юридических лиц на осуществление предпринимательской либо иной хозяйственной деятельности, поскольку с учетом фактической застройки существует большое количество таких же офисных и иных нежилых помещений в других многоквартирных жилых домах.
Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства по делу, полагает требования прокурора не подлежащими удовлетворению.
В соответствии с п. 4 ст. 2 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ) органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Подобная норма содержится и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящем к полномочиям органов местного самоуправления принятие уставов и муниципальных правовых актов, в том числе регулирующих земельные отношения.
Согласно п. 1 ст. 8 и ст. 30 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие правил землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения публичных слушаний при утверждении правил землепользования и застройки. Перечисленные нормативные правовые акты определяют режим использования земель в муниципальных образованиях, и таким образом органы местного самоуправления регулируют земельные отношения. Необходимо отметить, что органы местного самоуправления регулируют земельные отношения в соответствии с полномочиями, которые прямо закреплены в федеральном законодательстве, возможно и принятие муниципальных правовых актов, не указанных в законодательстве, но без которых невозможно применение федерального законодательства в муниципальном образовании. В любом случае принятие муниципальных правовых актов должно осуществляться в соответствии с Конституцией, федеральными законами, законами субъектов РФ, а также подзаконными нормативными актами Федерации и субъектов РФ.
Принятые муниципальные акты, содержащие нормы земельного права, должны отвечать признаку нормативности, то есть должны быть направлены на регулирование отношений неопределенного круга лиц, подлежать опубликованию в установленном порядке и т.д. И в этом аспекте их следует отличать от других актов, не имеющих нормативного содержания, - актов применения (например, распоряжение главы администрации о предоставлении земельного участка).
В ст. 11 ЗК РФ установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относится, в частности, утверждение правил землепользования и застройки.
Материалами дела устанавливается, что решением Думы городского округа Сызрань от 28.07.2011 № 69 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа Сызрань, а решением Думы городского округа Сызрань от 29.04.2015 № 40 внесены изменения в названные Правила землепользования и застройки городского округа Сызрань, а именно пп. 1.1.1 статьи 50 главы IX перечень разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства территориальной зоны Ж-4 многоэтажной жилой застройки (5 и более этажей), расположенной в квартале в границах улиц: Октябрьская, Саратовская, А., Московская, дополнен условно разрешенным видом использования "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах".
Суд полагает названное решение законным по следующим основаниям.
Согласно ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В соответствии с п. 2 ч. 2, п. 5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в числе прочих, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, наряду с другими, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.
В силу ч. 11 ст. 85 ЗК РФ земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.
Из материалов дела следует, что с заявлением о внесении изменений в градостроительный регламент Правил землепользования и застройки обратилось ООО "Гарантия".
Согласно ч. 3, ч. 15 ст. 31, ч. 2 ст. 32 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.
Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.
Таким образом, законодателем прямо установлена возможность внесения изменений в прошедший слушания проект Правил землепользования и застройки не произвольно, а только с учетом результатов публичных слушаний.
Такая процедура в данном случае была соблюдена.
Далее, пунктом 1 статьи 1 ЗК РФ установлены категории земель по их целевому назначению. Согласно пункту 2 данной статьи земли, указанные в пункте 1, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Согласно части 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
При этом общий порядок проведения зонирования территорий определяется нормами главы 4 ГрК РФ.
В соответствии со статьей 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах, которые вместе с положениями об изменении таких видов являются составной частью Правил землепользования и застройки территорий.
Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в ст. 35 ГрК РФ, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в ст. 37 указанного Кодекса.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 ст. 37 ГрК РФ).
Согласно ст. 37 ГрК РФ одним из видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является условно разрешенный вид использования (п. 2 ч. 1). Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч. 2). Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 39 настоящего Кодекса (ч. 6).
Частью 1 ст. 39 ГрК РФ установлено, что физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.
Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (ч. 2 ст. 39 ГрК РФ).
Таким образом, из названного следует, что законодателем установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (основные, условно разрешенные и вспомогательные) применительно к каждой территориальной зоне, но, в то же время не приведен примерный перечень каждого вида. Следовательно, установление перечня каждого из видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства относится к компетенции органов местного самоуправления, а в данном случае, к компетенции Думы г.о. Сызрани, которая и установила таковой перечень в Правилах землепользования и застройки.
При этом судом проанализировано понятие термина "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах".
Так, согласно ст. 49 ГрК РФ многоквартирный дом состоит из одной или нескольких блок-секций, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования.
Понятие многоквартирного жилого дома закреплено в п. 6 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47. Согласно данному Положению многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на прилегающий к жилому дому земельный участок, либо в помещения общего пользования.
В соответствии со СНиП Минрегиона РФ от 24.12.2010 № 778 "СП 54.13330.2011. Свод правил. Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003", в подвальном, цокольном, первом и втором этажах жилого здания (в крупных и крупнейших городах в третьем этаже) допускается размещение встроенных и встроенно-пристроенных помещений общественного назначения, за исключением объектов, оказывающих вредное воздействие на человека.
Согласно "СП 31-107-2004. Архитектурно-планировочные решения многоквартирных жилых зданий" (одобренного и рекомендованного к применению Письмом Госстроя РФ от 28.04.2004 № ЛБ-131/9), встроенно-пристроенным нежилым помещением является помещение, располагаемое в габаритах жилого здания и в объемах, вынесенных за пределы габаритов жилого здания более чем на 1,5 м".
Исходя из "Современного экономического словаря" (ред. Р., Л., С.Е.) офис (англ. office), это официальная штаб-квартира фирмы, помещение, в котором находится официальное представительство фирмы, ее руководство.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что дополнение Думой градостроительного регламента условно разрешенным видом использования земельного участка в зоне Ж-4 "многоквартирные жилые дома со встроенными и встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (офисами, объектами культурного и обслуживающего назначения) на нижних этажах, при условии обозначения их отдельными входами" в границах улиц Октябрьская, Саратовская, А., Московская в г. Сызрани, не противоречит основным видам разрешенного использования данной зоны, а именно: исходя из положений ст. 50 Правил застройки и землепользования г.о. Сызрань, в зоне Ж-4 (зона многоэтажной жилой застройки) в качестве основных видов разрешенного использования указаны: многоквартирные жилые дома, объекты бытового обслуживания (бани, сауны, приемные пункты прачечных и химчисток, парикмахерские и т.п.), объекты общественного питания (рестораны, бары, закусочные, и т.п.), творческие мастерские, мастерские изделий народных промыслов, и иное.
При этом судом учтено, что согласно ч. 3 ст. 35 ГрК РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Таким образом, судом не установлено противоречий подпункта 1.1.1 решения Думы г.о. Сызрань № 40 от 29.04.2015 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области" с требований градостроительного законодательства.
При этом, суд не может принять во внимание довод заявителя о несоответствии решения Думы Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540, по ниже указанным доводам.
Пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ предусмотрено, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
В данном Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540, указаны наименования вида разрешенного использования земельного участка и описание каждого вида разрешенного использования земельного участка.
Таких понятий, как основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, названный Классификатор не содержит, поскольку регулирует земельные отношения. А в спорном случае, следует учитывать не только земельные, но и градостроительные нормы.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 198 ГПК РФ, суд
решил:
Оставить без удовлетворения заявление прокурора города Сызрани о признании противоречащим закону и недействующим со дня его принятия подпункта 1.1.1 Решения Думы г.о. Сызрань № 40 от 29.04.2015 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Сызрань Самарской области".
Решение с правом обжалования в Самарский областной суд через Сызранский городской суд. Апелляционная жалоба может быть подана в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. А также судебное решение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу при условии, что лицами, участвующими в деле, и иными лицами, если их права и законные интересы нарушены судебным решением, было реализовано право на апелляционное обжалование решения.
Судья Сапего О.В.
Мотивированное решение изготовлено 26 июня 2015 года.
Судья
О.В.САПЕГО
------------------------------------------------------------------